1. 專題|烏俄戰爭與公益勸募

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烏克蘭援助捐款預估 7 億臺幣

繼 2014 年的克里米亞危機之後,俄羅斯於 2022 年 2 月 24 日全面入侵烏克蘭,發動了第二次世界大戰以來最大的歐陸戰事。戰火延燒迄今 20 天尚未止息,烏克蘭平民死亡人數近 700 人670 萬人在境內流離失所近 3 百萬人倉惶出走。除了烏克蘭境內的糧食和緊急醫療需求外,鄰近的波蘭、羅馬尼亞、摩爾多瓦、匈牙利和斯洛維尼亞等國也因為難民湧入,而需要大量資源以滿足基本生活和健康需求。外交部於 3 月 2 日透過財團法人賑災基金會成立賑濟烏克蘭專戶,同時於網路募資平臺提供線上支付管道,預計至 4 月 1 日止期望募得新台幣 10 億元
綜合各種支付管道後,賑災基金會目前已獲得超過 10 萬筆捐款、累積募逾 6 億元(如下圖)。與過去的災難捐款集中在勸募初期相同,第 1 週即募得 4 億元。近日捐款筆數及金額已逐漸減少,若以趨勢推估,最終捐款總數應為 7 億元左右,相較過去每次本土災難捐款約 10 ~ 40 億元的規模而言不算多,而比起東日本大地震時臺灣捐款約 70 億臺幣更是距離遙遠。
(資料來源:整理自賑災基金會賑濟專戶捐款明細

賑災基金會首度主動勸募

此次公開勸募,做為官方代理人的賑災基金會不免受到關注。賑災基金會是 2002 年由主管機關內政部捐助設立的財團法人,它的治理架構主要由政府各部會代表、工商企業界代表(即工總和商總)、民間團體代表(宗教、慈濟、世界展望會、法扶)及律師等組成董事會,另外由財政部、行政院主計總處及監察院審計部擔任監察人。2013 年因為政府組織再造,主管機關調整為衛福部。
賑災基金會的發展關鍵是 2009 年承接了 921 震災基金會的結餘款,而成為具有規模能穩定運作的組織。當時,921 大地震募得了史無前例的 129 億元捐款,其重大意義除了重建工作引領了社區營造的十年浪潮,另外也啟動了伴隨經濟快速成長的公益捐款黃金期。而 8 年重建工作結束後的結餘款 45 億元,則由專案任務型式的 921 震災基金會移轉至常態性的賑災基金會,目的是讓這筆錢可在其他天然災害時運用,不至於閒置。
從決算數字來看(如下表),賑災基金會每年的收支規模約為 1 ~ 3 億元,主要用於賑濟各地方災害。而收入來源主要有二個,一是利息收入,每年由 50 億元之資產所生的利息收入約有 4 千萬;另一則是災難捐款。但特別需要指出的是,賑災基金會從 2014 ~ 2020 年從未擔任主動募款的角色,而是由主管機關衛福部募款後轉捐。也就是說,賑災基金會一直以來的定位都是被動接受衛福部轉捐的配合單位、且以發放補助款為主,不會直接經手大部分的、動輒數十億的災難捐款。
(資料來源:整理自賑災基金會決算書
正因為賑災基金會過去以來的定位,此次烏克蘭援助案算是開了主動勸募的先例。推測原因可能是這次的募款案由外交部發動,因此過去由衛福部收受災難捐款的前例無法依循;而且國際地緣政治衝突劇烈,為避免橫生枝節,經由非政府組織執行人道援助可能較方便且有效率。

災難捐款的變遷

歷次的災難事件,政府或具官方色彩的非政府組織的影響力逐漸擴大。去年的太魯閣號事件記憶猶新,衛福部募逾 10 億元全部發下去,全數用在罹難者家屬、傷者和目睹乘客身上。再加上此次烏克蘭援助案,政府主動成立專戶勸募似乎已經成為常態。早年發生災難事件時,民間的善意是由紅十字會或慈濟等大型民間組織承擔。後來幾次爭議重創了大眾對整體公益部門的信任,轉而要求政府單位出面承接。高雄氣爆、八仙塵爆、臺南地震、花蓮地震等,主要捐款便都流向各地方政府或衛福部的勸募專戶。因此,大致上可以將臺灣的災難捐款分為三個階段:
第一個階段是紅十字會具有官方代理人身份,以及慈濟的救災動員能力受到肯定,所以災難捐款長期由民間承受和執行。此時政府單位謹守公益勸募條例第 5 條第 2 款前半段規定:「各級政府機關(構)得基於公益目的接受所屬人員或外界主動捐贈,不得發起勸募」,採取非常被動的姿態。
第二個階段由於信任轉移,紅十字會失去官方代理人的身份且慈濟運作更趨低調,而民眾高張的善意本就是兩面刃、處理不當有可能引發政治危機,為了回應需求,政府便由被動逐漸轉為主動勸募善款。同時也開始設立「善款管理及監督委員會」機制,由政府官員、會計師、律師、工程或結構技師及災民代表等組成,以昭公信並管理政治風險。這個趨勢成為慣性之後,便一再強化了民眾遇到災難就捐給政府的預設想像。
第三個階段從太魯閣號事件乃至烏克蘭援助案,都是由官方主導、幾乎沒有其他公益組織募款的空間。在這個階段,政府更著重援引公益勸募條例第 5 條第 2 款後半段的規定:「......但遇重大災害或國際救援時,不在此限」,在事件初期就採取主動積極的行動。

政府收受捐款的爭議

民眾的災難捐款在官方更有意識地引導下,逐漸被收攏在政府的運作框架之中。而一直以來,政府收受捐款的爭議也履見不鮮。
首先,災難援助究竟是政府只能在預算制度內執行,還是要完全吸納民間力量?以八仙塵爆和太魯閣號事件來說,這些事件並非單純的天災,而是個人行為加上政府治理失靈而造成的意外;以烏克蘭援助案來說,這件事本就是國際援助的一環。政府收受民間捐款之後,反而降低官僚究責或是檢討國際援助預算的動力。
其次,政府募款的規劃粗疏,是否與民間組織產生不公平的資源競爭?雖然災難的緊急情況下,募款初期沒有時間把重建計畫想清楚是可以理解的。但相對而言,政府本就具備全面性的能力和規模,較可能快速掌握資源需求及重建藍圖,理論上應該用更高的標準跟民眾溝通。然而現實的情況正好相反,由於民眾的信任依賴且缺乏其他選擇,以及政府勸募排擠其他管道的聲量,這樣近似獨佔的局面就降低政府溝通的意願。此次烏克蘭援助案,賑災基金會的規劃細節只有「謹遵專款專用原則,用以協助烏克蘭醫療援助、難民收容安置及供應民生必需品等項目。募得款項將全數交由中華民國(台灣)外交部統籌協調,與相關國家及組織合作,共同執行對烏國之人道援助工作」。相比長年參與國際援助、此次只能低調募款的慈濟紅十字會世界展望會,這樣的規劃很難稱得上符合預募 10 億元的規模。
最後,由於常出現「民間愛心大於重建需求」的溢募狀況,政府的災難募款一直都有剩餘款轉捐爭議不知如何處理的問題。若比照 921 地震將結餘轉捐給賑災基金會統籌調度,另外再強化賑災基金會的防備災、緊急援助的角色,不失為解套的方法。這也確實是臺南 0206 地震的善款結餘規劃方案之一,但最終臺南選擇將結餘款 15 億元轉至新設立的「臺南市政府重大災害賑災捐款專戶」。而有了前車之鑑,花蓮也將設立「花蓮縣重大災害民間賑災捐款專戶管理運用委員會」,並預計將 0206 震災剩餘款 10 億元轉入該專戶。換句話說,這些結餘款仍然在地方政府的管理之下,好處是比較貼近在地,壞處則是有可能成為平衡利益的籌碼而無法依實際需求流用,或是遁入民眾無法接觸的灰色地帶。

結語

賑災基金會承接了 921 震災善款最後的動能,長期以來扮演轉捐款或結餘款重分配的角色。而烏克蘭援助案的特殊性,使得賑災基金會轉變為勸募發動方,頗有取代當年紅十字會的官方代理人地位的味道。但跟當年不同的是,政府更加主動積極地、幾乎壟斷了災難捐款。一方面因為大型民間組織爭議造成的信任轉移;另一方面是捐款人不重視捐款運用規劃及後續結餘處置,而較在意善意或理念的表達,進一步又鞏固了政府收納災難捐款的態勢,而更不需要政府提供捐款運用規劃和處置說明。
對比公益組織處理公益勸募時被要求的種種細節,政府部門既是球員又是裁判,如果不把對公眾溝通的標準拉高,就會產生負面的示範效果。如果政府勸募成為新的常態,那麼公益勸募相應的修法也應該進行。然而法制的調整只是最低標準,政府部門應該盡可能在勸募初期就把輪廓描繪出來,並隨著資訊更加充分而不斷更新規劃的細節,而執行的剩餘款也應該有規劃想法。這不只是為了一次性的災難勸募,而是為了推進整體公益捐款的理性討論邊界。