# 1. 專題｜烏俄戰爭與公益勸募

## **烏克蘭援助捐款預估 7 億臺幣**

繼 2014 年的克里米亞危機之後，俄羅斯於 2022 年 2 月 24 日全面入侵烏克蘭，發動了第二次世界大戰以來最大的歐陸戰事。戰火延燒迄今 20 天尚未止息，烏克蘭[平民死亡人數近 700 人](https://reliefweb.int/report/ukraine/ukraine-civilian-casualties-2400-15-march-2022-enruuk)、[670 萬人在境內流離失所](https://news.un.org/en/story/2022/03/1113902)、[近 3 百萬人倉惶出走](https://data2.unhcr.org/en/situations/ukraine)。除了烏克蘭境內的糧食和緊急醫療需求外，鄰近的波蘭、羅馬尼亞、摩爾多瓦、匈牙利和斯洛維尼亞等國也因為難民湧入，而需要大量資源以滿足基本生活和健康需求。外交部於 3 月 2 日透過[財團法人賑災基金會](https://www.rel.org.tw/Page?itemid=46\&mid=102)成立賑濟烏克蘭專戶，同時於[網路募資平臺](https://wabay.tw/projects/twuk?locale=zh-TW)提供線上支付管道，預計[至 4 月 1 日止期望募得新台幣 10 億元](https://sasw.mohw.gov.tw/app39/solicitView/detail/334335234)。 

綜合各種支付管道後，賑災基金會目前已獲得超過 10 萬筆捐款、累積募逾 6 億元（如下圖）。與過去的災難捐款集中在勸募初期相同，第 1 週即募得 4 億元。近日捐款筆數及金額已逐漸減少，若以趨勢推估，最終捐款總數應為 7 億元左右，相較過去每次本土災難捐款約 10 \~ 40 億元的規模而言不算多，而比起[東日本大地震時臺灣捐款約 70 億臺幣](https://news.mynavi.jp/article/20130405-a207/)更是距離遙遠。

![](https://lh5.googleusercontent.com/XnzNnzRt5vFlpHzfgEQc6QLotHWtJyngN6UG8c9rNuqBVrkRvg5dJYPI2ctIglVUzJTItmC3XBc9pUbinZ--O_P--qdfmq7KuxBVDaq5u-7Mv50YVXsD5Z0-iT8w51zngQ)

![（資料來源：整理自賑災基金會賑濟專戶捐款明細）](https://lh5.googleusercontent.com/K6N_6zgnOKvmYR5mSLOfov-ay6o_WNfRXXkjimNwI63ObPlxz7hLyfUXZJsUFB4Mec7e-zLgWkamGLySjt6yGqS_RD1dUiFtx37cwM-aCmmsFkiUBImTplD1HqvxNBfjMg)

## **賑災基金會首度主動勸募**

此次公開勸募，做為官方代理人的賑災基金會不免受到關注。賑災基金會是 2002 年由主管機關內政部捐助設立的財團法人，它的[治理架構](https://www.rel.org.tw/Message/MessageView?itemid=157\&mid=3\&page=0\&groupid=0)主要由政府各部會代表、工商企業界代表（即[工總](https://www.businesstoday.com.tw/article/category/183034/post/202203140002/)和商總）、民間團體代表（宗教、慈濟、世界展望會、法扶）及律師等組成董事會，另外由財政部、行政院主計總處及監察院審計部擔任監察人。2013 年因為政府組織再造，主管機關調整為衛福部。

賑災基金會的發展關鍵是 2009 年承接了 921 震災基金會的結餘款，而成為具有規模能穩定運作的組織。當時，921 大地震募得了史無前例的[ 129 億元](http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/921pdf/M01.pdf)捐款，其重大意義除了重建工作引領了社區營造的十年浪潮，另外也啟動了伴隨經濟快速成長的公益捐款黃金期。而 8 年重建工作結束後的[結餘款 45 億元](http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/921pdf/EM99.pdf)，則由專案任務型式的 921 震災基金會移轉至常態性的賑災基金會，目的是讓這筆錢可在其他天然災害時運用，不至於閒置。 

從決算數字來看（如下表），賑災基金會每年的收支規模約為 1 \~ 3 億元，主要用於賑濟各地方災害。而收入來源主要有二個，一是利息收入，每年由 50 億元之資產所生的利息收入約有 4 千萬；另一則是災難捐款。但特別需要指出的是，賑災基金會從 2014 \~ 2020 年從未擔任主動募款的角色，而是由主管機關衛福部募款後轉捐。也就是說，賑災基金會一直以來的定位都是被動接受衛福部轉捐的配合單位、且以發放補助款為主，不會直接經手大部分的、動輒數十億的災難捐款。

![](https://3587219560-files.gitbook.io/~/files/v0/b/gitbook-x-prod.appspot.com/o/spaces%2Fm01coyuzggQMPUOvhLNY%2Fuploads%2FBl3D2cNhbwWYmizfc8SV%2F20220320-1.png?alt=media\&token=ca80cde4-f6f6-4f07-aa0b-33048ab32ae3)

![（資料來源：整理自賑災基金會決算書）](https://3587219560-files.gitbook.io/~/files/v0/b/gitbook-x-prod.appspot.com/o/spaces%2Fm01coyuzggQMPUOvhLNY%2Fuploads%2FRwhqeQEWLm0bTSPfIi5Q%2F20220320-2.png?alt=media\&token=8fe4b35d-3ea3-44a6-b081-6982cd317386)

正因為賑災基金會過去以來的定位，此次烏克蘭援助案算是開了主動勸募的先例。推測原因可能是這次的募款案由外交部發動，因此過去由衛福部收受災難捐款的前例無法依循；而且國際地緣政治衝突劇烈，為避免橫生枝節，經由非政府組織執行人道援助可能較方便且有效率。

## **災難捐款的變遷**

歷次的災難事件，政府或具官方色彩的非政府組織的影響力逐漸擴大。去年的太魯閣號事件記憶猶新，[衛福部募逾 10 億元全部發下去，全數用在罹難者家屬、傷者和目睹乘客身上](https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202104165008.aspx)。再加上此次烏克蘭援助案，政府主動成立專戶勸募似乎已經成為常態。早年發生災難事件時，民間的善意是由紅十字會或慈濟等大型民間組織承擔。後來幾次爭議重創了大眾對整體公益部門的信任，轉而要求政府單位出面承接。高雄氣爆、八仙塵爆、臺南地震、花蓮地震等，主要捐款便都流向各地方政府或衛福部的勸募專戶。因此，大致上可以將臺灣的災難捐款分為三個階段：

第一個階段是紅十字會具有官方代理人身份，以及慈濟的救災動員能力受到肯定，所以災難捐款長期由民間承受和執行。此時政府單位謹守[公益勸募條例第 5 條第 2 款](https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=D0050138)前半段規定：「各級政府機關（構）得基於公益目的接受所屬人員或外界主動捐贈，不得發起勸募」，採取非常被動的姿態。

第二個階段由於信任轉移，[紅十字會失去官方代理人的身份](https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201607125018.aspx)且慈濟運作更趨低調，而民眾高張的善意本就是兩面刃、處理不當有可能引發政治危機，為了回應需求，政府便由被動逐漸轉為主動勸募善款。同時也開始設立「善款管理及監督委員會」機制，由政府官員、會計師、律師、工程或結構技師及災民代表等組成，以昭公信並管理政治風險。這個趨勢成為慣性之後，便一再強化了民眾遇到災難就捐給政府的預設想像。

第三個階段從太魯閣號事件乃至烏克蘭援助案，都是由官方主導、幾乎沒有其他公益組織募款的空間。在這個階段，政府更著重援引公益勸募條例第 5 條第 2 款後半段的規定：「......但遇重大災害或國際救援時，不在此限」，在事件初期就採取主動積極的行動。

## **政府收受捐款的爭議**

民眾的災難捐款在官方更有意識地引導下，逐漸被收攏在政府的運作框架之中。而一直以來，政府收受捐款的爭議也履見不鮮。 

首先，災難援助究竟是政府只能在預算制度內執行，還是要完全吸納民間力量？以八仙塵爆和太魯閣號事件來說，這些事件並非單純的天災，而是個人行為加上政府治理失靈而造成的意外；以烏克蘭援助案來說，這件事本就是國際援助的一環。政府收受民間捐款之後，反而降低官僚究責或是[檢討國際援助預算](http://www.taiwanaid.org/zh-hant/news/507)的動力。

其次，政府募款的規劃粗疏，是否與民間組織產生不公平的資源競爭？雖然災難的緊急情況下，募款初期沒有時間把重建計畫想清楚是可以理解的。但相對而言，政府本就具備全面性的能力和規模，較可能快速掌握資源需求及重建藍圖，理論上應該用更高的標準跟民眾溝通。然而現實的情況正好相反，由於民眾的信任依賴且缺乏其他選擇，以及政府勸募排擠其他管道的聲量，這樣近似獨佔的局面就降低政府溝通的意願。此次烏克蘭援助案，賑災基金會的[規劃細節](https://www.rel.org.tw/Page?itemid=46\&mid=102)只有「謹遵專款專用原則，用以協助烏克蘭醫療援助、難民收容安置及供應民生必需品等項目。募得款項將全數交由中華民國(台灣)外交部統籌協調，與相關國家及組織合作，共同執行對烏國之人道援助工作」。相比長年參與國際援助、此次只能低調募款的[慈濟](https://www.tzuchi.org.tw/featured/help/%E6%8F%B4%E5%8A%A9%E7%83%8F%E5%85%8B%E8%98%AD)、[紅十字會](https://www.redcross.org.tw/home.jsp?pageno=201205070020)或[世界展望會](https://i-payment.worldvision.org.tw/html/tw/donate/303.htm?utmsource=1\&utm_source=google_ads\&utm_medium=cpc\&utm_campaign=ukr_crisis\&utm_content=ukraine\&s=google_ads\&m=cpc\&cp=ukr_crisis\&ct=google_ads_cpc_ukr_crisis_220303_a\&motivation_code=31291\&gclid=CjwKCAjw8sCRBhA6EiwA6_IF4W6934eU88yPF363223GO4EH7R_A96v3XMfzu0org7VKPfxsYevjDBoC7wMQAvD_BwE)，這樣的規劃很難稱得上符合預募 10 億元的規模。 

最後，由於常出現「民間愛心大於重建需求」的溢募狀況，政府的災難募款一直都有[剩餘款轉捐爭議](https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/1073507)或[不知如何處理](https://udn.com/news/story/6839/5403235)的問題。若比照 921 地震將結餘轉捐給賑災基金會統籌調度，另外再強化賑災基金會的防備災、緊急援助的角色，不失為解套的方法。這也確實是[臺南 0206 地震的善款結餘規劃方案之一](https://sab.tainan.gov.tw/News_Content.aspx?n=21215\&s=4375796)，但最終臺南選擇[將結餘款 15 億元轉至新設立的「臺南市政府重大災害賑災捐款專戶」](https://w3fs.tainan.gov.tw/Download.ashx?u=LzAwMS9VcGxvYWQvMTM3L3JlbGZpbGUvMTczNTIvNzg3MjAzNi9jM2JiZDI0My01NTU2LTRlN2EtYmUzZC1lZjFhNGRiY2U2ZDYucGRm\&n=4peL5LqM4peL5YWt5Zyw6ZyH54G95a6z5o2Q5qy%2b5bCI5oi2566h55CG5Y%2bK55uj552j5aeU5ZOh5pyD56ysMjDmrKHmnIPorbDntIDpjIQucGRm)。而有了前車之鑑，花蓮也將[設立「花蓮縣重大災害民間賑災捐款專戶管理運用委員會」，並預計將 0206 震災剩餘款 10 億元轉入該專戶](https://ws.hl.gov.tw/Download.ashx?u=LzAwMS9VcGxvYWQvNDQxL3JlbGZpbGUvMC8yNzE5NC83NjlmODU4Ni0xNDdjLTQ0ZmUtOGYzMi1lM2IyNjljMDUwYTcucGRm\&n=6Iqx6JOu57ij5pS%2f5bqcMDIwNuWWhOasvuWnlOWToeacg%2besrDE55qyh5pyD6K2w57SA6YyELeWQq%2bWCmeiouzEuMi0xMTEwMzEw5L%2bu5q2jLnBkZg%3d%3d\&icon=.pdf)。換句話說，這些結餘款仍然在地方政府的管理之下，好處是比較貼近在地，壞處則是有可能成為平衡利益的籌碼而無法依實際需求流用，或是遁入民眾無法接觸的灰色地帶。

## **結語**

賑災基金會承接了 921 震災善款最後的動能，長期以來扮演轉捐款或結餘款重分配的角色。而烏克蘭援助案的特殊性，使得賑災基金會轉變為勸募發動方，頗有取代當年紅十字會的官方代理人地位的味道。但跟當年不同的是，政府更加主動積極地、幾乎壟斷了災難捐款。一方面因為大型民間組織爭議造成的信任轉移；另一方面是捐款人不重視捐款運用規劃及後續結餘處置，而較在意善意或理念的表達，進一步又鞏固了政府收納災難捐款的態勢，而更不需要政府提供捐款運用規劃和處置說明。

對比公益組織處理公益勸募時被要求的種種細節，政府部門既是球員又是裁判，如果不把對公眾溝通的標準拉高，就會產生負面的示範效果。如果政府勸募成為新的常態，那麼公益勸募相應的修法也應該進行。然而法制的調整只是最低標準，政府部門應該盡可能在勸募初期就把輪廓描繪出來，並隨著資訊更加充分而不斷[更新規劃的細節](https://www.facebook.com/mofa.gov.tw/posts/1264753530715953)，而執行的剩餘款也應該有規劃想法。這不只是為了一次性的災難勸募，而是為了推進整體公益捐款的理性討論邊界。